REFORME DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Première analyse.
Après deux ans de vives discussions, en particulier au sein des assemblées parlementaires, et d’innombrables amendements, la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 constitue une réforme importante des collectivités territoriales.
Une loi complexe et très technique
Son application concrète prendra plusieurs années et changera alors en profondeur le visage administratif et institutionnel de la fonction publique territoriale.
Une première circulaire gouvernementale a été adressée aux préfets le 27 décembre 2010.
Cependant les quatre thèmes majeurs de cette loi posent encore de nombreuses interrogations et demeurent souvent conflictuels :
► La création controversée du Conseiller territorial vise, selon le gouvernement, à « sceller l’existence d’un couple région-département » par la mise en commun d’élus. Le statut de cet « élu du troisième type » demeure problématique.
Elus pour la première fois en mars 2014, les futurs 3496 conseillers territoriaux se substitueront aux actuels conseillers généraux et régionaux pour siéger à la fois au Conseil général de leur département d’élection et au Conseil régional.
De fait, la vraie question est de savoir si le conseiller territorial contribuera effectivement à articuler et coordonner les actions des régions et des départements, ou bien s’il servira de levier d’action à une collectivité (la région) pour faire disparaitre l’autre (les départements).
Pour l’heure, il est totalement prématuré d’envisager la suppression des Départements, ce qui ne doit pas nous empêcher d’être extrêmement vigilant sur la mise en œuvre de cette mesure emblématique de la loi. D’autant plus que la « régionalisation » est déjà en cours au sein des services de l’Etat : les 2/3 des effectifs départementaux de l’Etat auront disparu entre 2007 et 2013 du fait des mesures de la RGPP et des suppressions d’effectifs.
De plus, avec cette loi, il sera possible :
– de modifier des limitations territoriales de telle sorte qu’un Département puisse changer de Région (article 27 de la loi) ;
– de fusionner des Départements (article 26) et de fusionner des Régions (article 28) ;
– de fusionner une Région et les Départements qui la composent (article 29).
Certes, de telles modifications majeures ne peuvent entrer en vigueur que si trois conditions complexes sont respectées - une délibération concordante des collectivités territoriales concernées ; une validation par un référendum local (accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des inscrits), une décision du gouvernement par un décret en Conseil d’Etat – mais elles existent bel et bien.
► La loi renvoie à une loi ultérieure la répartition des compétences entre les différentes collectivités territoriales mais plusieurs principes sont posés :
– A compter du 1er janvier 2015 le département et la région ne disposeront plus de la clause de compétence générale. Cette disparition devrait être atténuée par la création d’une faculté d’auto-saisine sur les compétences non attribuées.
– Dans les 6 mois suivant le renouvellement des conseillers territoriaux, les présidents des Conseils régional et général arrêtent un schéma d’organisation des compétences et de mutualisations.
– La notion de bloc de compétences est confortée et le texte précise que les compétences sont exercées en tout ou partie par une seule catégorie de collectivité territoriale.
– Le texte autorise l’exercice coordonné de certaines compétences en matière de tourisme, de culture et de sport qui associeraient l’ensemble des collectivités concernées.
– Enfin le texte prévoit la possibilité pour une collectivité de déléguer une compétence à une autre collectivité par convention.
► Cette loi s’inscrit dans un cadre plus général d’une réforme importante des finances et de la fiscalité locales instaurée par les lois de finances pour 2010 et 2011.
La suppression de la taxe professionnelle (remplacée par la Contribution économique territoriale), la modification de la fiscalité ou la limitation des financements croisés (cofinancement de projets par plusieurs personnes publiques) s’ajoutent aux baisses drastiques des aides et des subventions de l’Etat et à la non-compensation par celui-ci des transferts de charges liés à la mise en œuvre de nombreuses politiques sociales, notamment les allocations individuelles de solidarités (Revenu de solidarité active ; Allocation personnalisée à l’autonomie ; Prestation de compensation du handicap ; Aide sociale à l’enfance).
La baisse des ressources fiscales propres et la réduction des compensations de l’Etat post transferts de charges et de compétences aux collectivités d’un coté, l’augmentation des besoins publics des usagers et des obligations législatives ou réglementaires de l’autre conduisent de nombreuses collectivités à prendre des mesures d’économie : telles que la limitation des recrutements et des remplacements, la diminution des investissements, la réduction des subventions aux milieux associatifs et aux acteurs sociaux, la suppression de missions publiques locales ou l’externalisation de celles-ci au secteur privé ou encore l’appel aux emprunts à risque (les emprunts toxiques sont évalués à 10 milliards d’€uros sur la totalité des emprunts des collectivités locales !).
En ce sens, FORCE OUVRIERE a dénoncé dés l’origine le fait que cette réforme territoriale constituait une véritable « RGPP maquillée » imposée à la fonction publique territoriale.
► La modification la plus significative instaurée par la loi concerne l’intercommunalité.
■ La métropole (article 12) :
Elle est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) regroupant plusieurs communes d’un seul tenant qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 500 000 habitants. Ce dispositif ne s’applique pas à la Région Ile-de-France.
La métropole se crée soit par regroupement des communes entre elles, soit par transformation d’un EPCI a fiscalité propre préexistant (par exemple communautés urbaines, communautés d’agglomérations ou communautés de communes) avec ou sans extension de périmètre.
La métropole exerce de plein droit en lieu et place des communes membres leurs compétences en matière de développement et d’aménagement économique, social et culturel, aménagement de l’espace métropolitain, politique locale de l’habitat, politique de la ville, gestion des services d’intérêt collectif, protection et de mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de vie.
Elle exerce de plein droit à l’intérieur de son périmètre, en lieu et place du Conseil général, les transports scolaires ; les routes départementales ; les compétences relatives aux zones d’activités et à la promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques.
De plus, les compétences en matière d’action sociale, de construction, d’aménagement et d’entretien des collèges, de développement économique, de tourisme, de culture et de patrimoine, de construction, d’exploitation d’équipements sportifs peuvent être transférées, par voie de convention, du département à la métropole.
Les métropoles exercent également de plein droit les compétences de la Région relatives à la « promotion à l’étranger du territoire » et de manière optionnelle le développement économique, la construction, l’aménagement et l’entretien des lycées.
Il faut noter que pour déterminer les transferts entre le Conseil général ou le Conseil régional et la métropole, il est prévu la mise en place d’une commission locale pour l’évaluation des charges et ressources transférées.
8 métropoles sont envisagées : Bordeaux / Lille / Lyon / Marseille / Nantes / Nice / Strasbourg / Toulouse. Seule la communauté urbaine de Nice semble aujourd’hui s’être lancée dans l’opération.
■ Les pôles métropolitains (article 20) :
La loi devait simplifier l’organisation territoriale, or elle la complique sensiblement. Ainsi, outre les métropoles, ce texte crée deux autres structures les « pôles métropolitains » et les « communes nouvelles ».
Le pole métropolitain est un établissement public constitué par accord entre des établissements publics à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants dont au moins un de plus de 150 000 habitants. Sauf pour la Région Ile de France.
Aucune condition de continuité territoriale n’est fixée par la loi.
Le pôle métropolitain est constitué en vue de mener des actions d’intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l’innovation, d’enseignement supérieur et de culture, d’aménagement de l’espace par la coordination des schémas de cohérence territoriale, de développement des infrastructures et des services de transports (organisation des services de transports).
16 pôles métropolitains pourraient être mis en place.
■ Communes nouvelles (article 21) :
Quant à la commune nouvelle, elle est créée en lieu et place de communes contigües soit à la demande de tous les conseils municipaux, soit à la demande des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d’un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci, soit à la demande de l’organe délibérant d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, en vue de la création d’une commune nouvelle en lieu et place de toutes ses communes membres, soit à l’initiative du représentant de l’État dans le département.
2011, année de la rationalisation de la carte intercommunale, à suivre de près :
En vue de parvenir au 1er janvier 2014 à une couverture de la carte intercommunale de l’ensemble du territoire, la loi prévoit que dans chaque département (excepté la petite couronne parisienne composée de Paris, les Hauts-de-Seine, la Saint-Saint-Denis et le Val-de-Marne) un Schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) est établi, au vu d’une évaluation de la cohérence des périmètres et de l’exercice des compétences des groupements existants, prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales (article 35).
Ce schéma doit être élaboré par le préfet avant fin 2011 (article 37), après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) qui disposera d’un pouvoir d’amendement à la majorité qualifiée (2/3 de ses membres).
A partir de ce schéma, des pouvoirs temporaires et renforcés jusqu’à juin 2013 seront accordés aux préfets en matière de création d’EPCI, d’extension de leur périmètre et de fusion, ainsi que pour la dissolution, la modification de périmètre et la fusion de syndicats intercommunaux ou mixtes.
Si la CDCI, qui aujourd’hui n’a qu’un rôle consultatif sur les projets de création, d’extension ou de fusion d’EPCI, voit ses prérogatives consolidées par l’instauration d’un pouvoir d’amendement des projets établis par le préfet, reste à savoir si ce pouvoir, compte tenu de la majorité requise pour l’exercer, sera effectif en pratique. Néanmoins, elle pourra s’autosaisir dès lors que 20% de ses membres le décident.
► Certains Préfets ont sollicité des Unions Départementales de syndicats de salariés au sujet de la constitution du Schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) :
Notre organisation ne saurait répondre à ce type de sollicitation en s’autorisant à « faire des propositions FO » de répartitions intercommunales. Dans le Gard, l’UD FO ne donnera pas suite à une telle demande car il n’appartient pas à une organisation syndicale de faire des propositions de réforme départementale du maillage intercommunal (schéma qui relève de l’unique responsabilité du Préfet).
► Le suivi du SDCI et de ses conséquences est néanmoins une priorité :
L’objectif assigné aux Préfets est de réduire le nombre d’intercommunalités dans le département de 50% d’ici 2015 et des 2/3 d’ici 2018 par rapport à la situation de 2011. Les SDCI auront des conséquences significatives. Outre la réduction du nombre de structures intercommunales, la répartition des compétences entre elles et entre les communes concernées (pouvant même être intégrées dans une intercommunalité à cheval sur deux Départements) sera bouleversée.
De plus, des métropoles ou des pôles métropolitains peuvent voire le jour dès 2011, entrainant alors des évolutions de compétences avec les EPCI existants, le Conseil général et le Conseil régional.
L’Unions Départementales FO du Gard suit très attentivement, le Schéma départemental de coopération intercommunale en cours d’élaboration par le Préfet de département.
D’autres circulaires sur les conséquences de cette loi seront adressées aux syndicats FO par l’UD au fur et à mesure de l’avancement du schéma départemental de coopération intercommunale élaboré par le Préfet du Gard.
L’Union départementale FO encourage les agents de droit public et les salariés de droit privé à combattre la RGPP et la suppression des services publics qu’elle engendre en rejoignant FO.